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중간선거 이후 국정운영 어떻게 바뀌나?
민주당 양원 장악에도 트럼프 국정은 계속…‘입법 굳히기·거부권 방어’ 주목
공화당, 내년 1월 3일까지 마지막 입법 기회…예산·부채한도·인준은 민주당 견제력 커져
공화당, 내년 1월 3일까지 마지막 입법 기회…예산·부채한도·인준은 민주당 견제력 커져
기사입력: 2026-11-04 08:22:54
작성자: NNP info@newsandpost.com
| 11월 3일 실시된 미국 중간선거에서 민주당이 연방 상·하원 다수당을 탈환하면서 도널드 트럼프 대통령의 집권 후반기 국정 운영에 큰 변화가 예상된다. 아직 개표가 모두 완료되지 않은 상태지만, 민주당은 상원에서 최소 54석을, 하원에서 230석 이상을 차지할 것으로 예상된다. 블루 웨이브라 칭할 정도로 민주당의 압도적인 승리를 거둔 셈이다. 그러나 의회 권력의 이동이 곧바로 트럼프 행정부의 정책 중단이나 기존 입법 성과의 폐기를 의미하지는 않는다. 앞으로의 핵심은 공화당이 현 의회 임기가 끝나기 전까지 무엇을 법으로 확정하고, 트럼프 대통령이 이후 거부권과 행정권을 통해 이를 얼마나 지켜낼 수 있느냐에 있다.  다만 예산과 인준에서는 민주당의 협조가 필요해지는 만큼, 대통령이 일방적으로 시간을 보내며 버틸 수 있는 구조는 아니다. 내년 1월 3일까지 남은 ‘마지막 입법 창구’ 미국 수정헌법 제20조에 따라 현 연방 상·하원의원 임기는 2027년 1월 3일 정오에 끝나고 후임자 임기가 시작된다. 선거에서 패배했더라도 그때까지는 상·하원 모두 공화당이 다수당인 119차 의회의 기존 의원들이 입법권을 행사한다. 공화당에는 이른바 ‘레임덕 회기’가 민주당의 의회 장악에 앞서 정책을 확정할 마지막 기회가 되는 셈이다. 주요 대상은 추가 국방비를 담은 예산조정 법안, 부채한도 인상, 연방판사와 고위직 인준 등이다.  예산조정(reconciliation)은 세입·지출·부채한도 관련 법안을 상원 필리버스터의 제약을 피해 처리할 수 있는 절차다. 따라서 유권자 신분·시민권 확인을 강화하는 SAVE America Act 관련 내용도 예산조정에 포함할 수 있다. 다만, 공화당이 과반을 유지한다고 모든 정책을 이 방식으로 통과시킬 수 있는 것은 아니다. 상원의 ‘버드 규칙’은 예산 효과가 없거나 비예산 정책에 따른 재정 효과가 부수적인 조항 등을 제한하기 때문에, 그 벽을 넘어서야 하는 과제가 남아 있다. 추가 예산조정 법안 자체도 확정된 수순은 아니다. 전략국제문제연구소(CSIS)는 10월 28일 분석에서 양원 간 예산결의안 합의와 후속 법안 작성이 필요하며, 짧은 회기와 공화당 내부 이견이 걸림돌이라고 지적했다. 일반 세출법안은 상황이 다르다. 상원에서 통상 토론 종결에 60표가 필요하므로 공화당 과반만으로 원하는 예산을 확정할 수 있다고 보기는 어렵다. 현재 임시예산의 만료일인 12월 11일은 정부 운영자금을 다시 확보해야 하는 시한이며, 반드시 연간 본예산을 확정해야 하는 날은 아니다. 의회는 임시예산을 추가 연장할 수도 있다.  기존 법률 지키는 거부권…민주당도 단독 폐기는 어려워 트럼프 대통령에게 가장 강력한 방어 수단은 거부권이다. 실제로 트럼프 대통령은 3일(화) 늦은 밤 트루스소셜에 'VETO(거부권)'라고 씌여진 빨간 모자 사진을 올려 자신의 의지를 피력했다. 민주당이 기존 감세를 축소하거나 행정부 정책을 제한하는 법안을 양원에서 통과시키더라도 대통령은 서명을 거부할 수 있다. 이를 뒤집으려면 정족수가 충족된 상태에서 양원 각각 투표 의원의 3분의 2가 찬성해야 한다. 민주당 단독으로 이 문턱을 넘지 못한다면 상당수 공화당 의원의 동참이 필요하다. 따라서 공화당이 이미 법으로 확정한 정책은 민주당의 다수당 복귀만으로 자동 소멸하지 않는다. 기존 법을 바꾸는 데에도 새로운 입법이 필요하기 때문이다. 이 점은 트럼프의 관세정책에 그대로 적용된다. 트럼프 행정부는 대통령 행정명령이 아닌 무역법 301조와 같은 기존 법률에 근거해 조치하고 있기 때문에 민주당이 양원을 장악했다고 해서 관세 정책을 곧바로 무력화할 수 있는 것은 아니다. 다만 거부권은 기존 정책을 지키는 데 강력할 뿐, 새 예산을 확보하거나 대통령이 원하는 법안을 통과시키는 수단은 아니다. 민주당 의회와 트럼프 대통령이 서로 상대방의 입법을 막는 교착 상태가 형성될 가능성이 크다. 미리 확보한 다년 예산, 이민단속 지속의 기반 정책의 지속성을 판단할 때는 매년 승인받는 예산과 이미 법률로 확보한 예산을 구분해야 한다. 재량지출은 원칙적으로 연례 세출법을 통해 재원을 확보한다. 반면 의무지출은 기존 법률이 정한 지급 기준과 재정 권한에 따라 집행된다. 예산조정을 통해 별도의 다년 재원을 마련하면 특정 사업이 매년 예산협상에 노출되는 정도를 줄일 수 있다. 백악관에 따르면 트럼프 대통령이 올해 6월 10일 서명한 ‘시큐어 아메리카법’은 이민세관단속국(ICE) 등 관련 이민단속 활동에 2029회계연도까지 재원을 제공한다. 이는 민주당이 의회를 장악하더라도 이민단속의 재정 기반이 즉시 사라지지는 않는다는 의미다. 물론 민주당이 장악한 의회가 새로운 법률로 미집행 예산을 취소하거나 사용 조건을 변경할 수 있겠지만, 대통령 거부권이라는 장벽을 넘어야 하기 때문에 현실적으로 쉬운 일은 아니다. 감세도 조항별로 구분해야 한다. ‘하나의 크고 아름다운 법’(OBBBA)에는 영구화된 세제 혜택과 한시적 혜택이 함께 들어 있다. 예를 들어 적격 자산의 100% 추가 감가상각은 영구화됐지만, 초과근무 수당 관련 소득공제는 2025~2028년 적용이다. 행정권 활용 커질 가능성…법원 판단은 별개 입법 통로가 좁아지면 트럼프 행정부는 행정명령과 규제 변경, 단속 우선순위 조정 등 기존 법률이 허용하는 행정 수단에 더 의존할 가능성이 커진다. 무역확장법 232조와 무역법 301조에 따른 관세도 행정부가 활용할 수 있는 수단이다. 다만 각각의 법정 요건과 절차를 따라야 하며, 외교·군사 권한이나 직무대행 임명 역시 의회의 예산권과 관련 법률의 제한을 받는다. 법원의 정책 시행정지 범위도 중요한 변수다. 연방대법원은 2025년 ‘트럼프 대 CASA’ 판결에서 소송 당사자에게 필요한 구제 범위를 넘어서는 보편적 금지명령에 제동을 걸었다. 이는 행정부 정책 전체를 단일 소송으로 즉시 중단시키는 데 제약이 생겼다는 의미다. 그러나 이 판결이 대통령 정책의 합법성을 포괄적으로 인정한 것은 아니다. 의회조사국(CRS)은 집단소송과 행정절차법에 따른 구제 등 다른 경로가 남아 있다고 설명했다. 따라서 법원이 트럼프 행정부의 모든 정책 추진에 유리한 환경을 보장했다고 단정할 수는 없다. 의회 조사, 소송으로 늦출 수 있어도 사라지지는 않아 민주당은 상임위원회와 소환장 발부 권한을 통해 행정부 감시를 강화할 수 있다. 백악관이 행정특권이나 권력분립을 이유로 자료 제출과 증언을 다투면 법적 공방이 길어질 가능성도 있다. 트럼프 1기 당시 돈 맥갠(Donald F. McGahn II) 전 백악관 법률고문 사례가 대표적이다. 하원 법사위원회는 2019년 4월 소환장을 발부했지만, 관련 분쟁은 2021년 5월 합의를 거쳐 같은 해 6월 증언으로 이어졌다. 이 사례는 소송이 조사 일정을 상당히 늦출 수 있음을 보여준다. 그렇다고 모든 소환장을 같은 방식으로 무력화할 수 있다는 뜻은 아니다. 조사와 청문회 자체가 가져오는 정치적 부담도 대통령 거부권으로 차단할 수 없다. 예산·부채한도·인준에서는 민주당 협상력 확대 트럼프 대통령이 가장 직접적으로 제약받을 분야는 연례 예산과 부채한도, 그리고 인준이다. 연례 세출법이나 임시예산에 합의하지 못하면 예산이 끊기는 정부 업무가 중단되는 셧다운으로 연결된다. 대통령은 민주당 예산안을 거부할 수 있지만, 거부권만으로 정부 운영자금을 만들어낼 수는 없다. 셧다운을 피할 수는 없다는 것인데, 정부를 식물인간으로 만들고 대통령 직무를 수행하기는 어려운 게 현실이다. 부채한도도 별도 협상이 필요하다. 현 회기에서 한도를 충분히 높이면 다음 의회와의 충돌 시점을 늦출 수 있지만, 협상 문제가 영구적으로 사라지는 것은 아니다. CRS는 연방부채가 2027회계연도 중 한도에 접근할 것으로 보면서도 시점의 불확실성을 강조했다. 한도 도달일과 재무부의 지급 여력이 소진되는 이른바 ‘X-date(엑스 데이트)’도 서로 다르다. ‘2028년 초 디폴트’(부채 악순환)라는 전망 역시 확정된 정부 일정은 아니다. 전국납세자연맹(NTU)은 2028년 2월을 중심 전망으로 제시했지만, 실제 시점은 세입과 지출, 현금 잔액 등에 따라 달라질 수 있다. 상원 다수당 교체는 연방판사와 고위직 인준에도 직접적인 영향을 준다. 민주당은 대통령 후보자의 인준을 부결하거나 지연할 수 있다. 연방준비제도 이사 역시 대통령 지명과 상원 인준을 거치지만, 이사 임기는 원칙적으로 14년의 시차 임기여서 정권 교체만으로 일괄 교체할 수 있는 자리는 아니다. 결국 중간선거 이후 워싱턴은 민주당이 의회에서 신규 정책과 인사를 견제하고, 트럼프 대통령은 거부권과 기존 법률에 따른 행정권으로 정책을 방어하는 구도로 전환될 전망이다. 공화당에는 내년 1월 3일 이전의 입법 성과가, 민주당에는 이후의 예산·인준·감시 권한이 각각 중요한 자산이 된다. 트럼프 행정부의 남은 2년은 단순한 국정 마비보다는 기존 정책을 지키려는 백악관과 이를 수정하려는 의회 사이의 협상과 법적 충돌로 전개될 가능성이 커 보인다. 홍성구 기자 |
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